Podstawy prawne obostrzeń epidemicznych

Publikacja omawia podstawy prawne obostrzeń epidemicznych, szczegółowo analizując argumenty dotyczące wydania rozporządzenia Rady Ministrów z 21.12.2020 r. na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1–6 i 8–13 ZapobChoróbU. Przedstawione są kontrowersje związane z konstytucyjnymi warunkami wydania takiego aktu wykonawczego oraz brakiem wytycznych dotyczących treści. Analizowane są także stanowiska organów orzekających i interpretacja przepisów Konstytucji RP w kontekście wprowadzonych obostrzeń.

Tematyka: podstawy prawne, obostrzenia epidemiczne, rozporządzenie Rady Ministrów, art. 46a ZapobChoróbU, art. 46b ZapobChoróbU, Konstytucja RP, wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, kontrowersje prawne, brak precyzyjnych wytycznych, pandemia COVID-19

Wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1–6 i 8–13 ZapobChoróbU rozporządzenie OgrEpidemiiR20(12)
(nieobowiązujące) nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia
ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści
wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do
uregulowania w opisanych aktach prawnych.
Okoliczności faktyczne
WSA w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Państwowego Wojewódzkiego
Inspektora Sanitarnego z 30.4.2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz
poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Sąd umorzył także postępowanie
administracyjne i rozstrzygnął o kosztach postępowania.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z 26.2.2021 r. nałożył na Stowarzyszenie administracyjną karę
pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności w siłowni w dniach 2
i 4.1.2021 r.
Decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji.
Decyzji organu odwoławczego Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie m.in. przepisów prawa materialnego:
1. art. 46a ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U.
z 2021 r. poz. 2069; dalej: ZapobChoróbU) w zw. z art. 46b pkt 1–5 i 8–13 ZapobChoróbU w zw. z art. 92 ust. 1
Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji na podstawie rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji
ustawowej (rozporządzenie Rady Ministrów z 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń,
nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.; dalej:
OgrEpidemiiR20(12), nieobowiązujące) sprzecznej z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;
1. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy z przepisów tych
wyraźnie wynika, że ograniczenia praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze
ustawy, a nie rozporządzenia.
Stanowisko WSA
WSA uznał skargę za zasadną, wskazując m.in. poniższą argumentację:
1. Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP
stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko
w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku
publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać
podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie
stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być
zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na
podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie
zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia,
oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać
warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez
organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej
wykonania.
2. W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych
(rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA
w Opolu z 27.10.2020 r., II SA/Op 219/20,
, w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano
z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem
z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski
żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.

3. W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna
nowelizacji ZapobChoróbU dokonana ustawą z 2.3.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi
sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: KoronawirusU) i kolejnymi ustawami, nie
polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie
stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością
regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona
wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich
ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń
i chorób zakaźnych u ludzi.
4. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka
i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 Konstytucji RP
(wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 Konstytucji RP (wolność osobista), art. 50 Konstytucji
RP (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 Konstytucji RP (wolność poruszania się i pobytu na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 Konstytucji RP (prawo do strajku), art. 64 Konstytucji RP (prawo
własności), art. 65 ust. 1 Konstytucji RP (wolność pracy), art. 66 ust. 1 Konstytucji RP (prawo do bezpiecznych
i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy
z 18.4.2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1897; dalej: KlęskŻywiołU) stan klęski
żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia.
Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m.in. masowe występowanie
chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 KlęskŻywiołU). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw
człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1
KlęskŻywiołU.
5. Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ZapobChoróbU z 8.3.2020 r. ograniczenia, nakazy
i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 KlęskŻywiołU.
Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw
człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie
został wprowadzony.
6. Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające
upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia z 21.12.2020 r. przepisy (art. 46b pkt 2–
13 ZapobChoróbU) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP wynika
tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres
spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez „wytyczne” należy rozumieć
merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym
rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków
określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2–13 ZapobChoróbU właściwie nie ma. W tym zakresie
upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a ZapobChoróbU)
oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2–13 ZapobChoróbU). Nie
wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji
w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ZapobChoróbU stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów
powinna mieć „na względzie zakres stosowanych rozwiązań” oraz „bieżące możliwości budżetu państwa oraz
budżetów jednostek samorządu terytorialnego” nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu
wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji
RP.
7. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1
ZapobChoróbU. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa
w art. 46a ZapobChoróbU (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych). Rada Ministrów może
ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 ZapobChoróbU. Upoważnienie
w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46
ust. 4 ZapobChoróbU, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków
wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu
drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono
stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).
8. Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1–6 i 8–13 ZapobChoróbU rozporządzenie Rady
Ministrów z 21.12.2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia
ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych
upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania
w opisanych aktach prawnych.

Komentarz
Powyżej przedstawiono jedynie wybrane argumenty WSA w zakresie wadliwości prawnej wprowadzonych
rozporządzeniami obostrzeń covidowych. Sąd zawarł w uzasadnieniu szereg argumentów co do braku podstaw
prawnych do wprowadzenia różnego obostrzeń – także w zakresie działalności siłowni – wskazując, że ograniczenia
te nie mogły mieć takich walorów jak ograniczenia w stanie klęski żywiołowej.

Wyrok WSA w Gdańsku z 25.8.2021 r., III SA/Gd 583/21,

Podsumowując, wydane rozporządzenie Rady Ministrów nie spełnia konstytucyjnego warunku wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Brak precyzyjnych wytycznych w przepisach ustawowych oraz naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych wskazuje na kontrowersyjny charakter obostrzeń epidemicznych wprowadzonych w kontekście pandemii COVID-19.